Réplica a Nicolás Eyzaguirre, Pamela Figueroa y Tomás Jordán

Nicolás Eyzaguirre, Pamela Figueroa y Tomás Jordán, autores del libro “Crisis del híper – presidencialismo chileno y nueva constitución: ¿cambio del régimen políticos? han tenido la amabilidad y la deferencia de contestar mi columna “Presidencialismo parlamentarizado o más hiperpresidencialismo». Agradezco la seriedad con que responden mis argumentos.

Reconociendo los méritos del trabajo, en mi columna abordaba tres elementos críticos. (1) Señalaba en primer lugar que el elemento en que focalizaban su análisis (más allá de carácter sistémico de su propuesta) era el problema del bloqueo existente en las relaciones entre el Poder Ejecutivo y legislativo. Por mi parte, yo argumenté que con todo lo importante que era, ello era un síntoma del diseño constitucional que blindaban la democracia y las políticas públicas frente a la incidencia ciudadana. Resaltaba en segundo lugar (2) que el hiperpresidencialismo, la debilidad del congreso y los altos quórums eran elementos fundamentales del blindaje y por tanto debían ser superados. Argumentaba que las medidas fundamentales propuestas por los autores para resolver el problema eran contraproducentes. Señalaba finalmente, en tercer lugar (3), que las propuestas de democracia participativa, si bien formarán parte de un cambio en el sistema resultaban insuficientes para terminar con el blindaje del sistema institucional frente a la ciudadanía.

Los autores reafirman su posición de que el problema principal es el bloqueo de las relaciones entre el Ejecutivo y Legislativo sugiriendo que sobre la base de medidas que transforman la relación entre los dos poderes más tres normas tendientes a incorporar mecanismos de democracia participativa, resuelven el problema. No obstante, en su columna de respuesta, en mi opinión, introducen un matiz significativo al dar mayor importancia que en el libro a otros temas constitucionales (la parte dogmática los requisitos de quórum y el rol del Tribunal Constitucional) que reconocen obstaculizan gravemente la incidencia de la ciudadanía. Más aún, en el párrafo siguiente, relevan varios temas (los problemas de la educación, la salud, las pensiones, el reconocimiento de los pueblos indígenas, discriminaciones de género) cuya falta de abordaje trasciende el bloqueo indicado. Es destacable, en tal sentido, la evolución de la propuesta.

Reconocen, por otra parte, que la historia del presidencialismo nacional no es tan idílica como se sugería en el libro, aduciendo que en todo caso era mejor que lo que ocurrían en otros países de la región y, recalcan que son críticos del hiper – presidencialismo. En ese contexto, arguyen que mi columna no considera suficientemente las propuesta que según los autores eliminarían el hiperpresidencialismo, específicamente, que el presidente debe armonizar su mayoría con el congreso, la eliminación de  los supraquórums, el traslado al Congreso de la iniciativa legislativa en varias materias, el menor quórum requerido para neutralizar  el veto presidencial, la eliminación del control preventivo del Tribunal Constitucional (TC) y la posibilidad que los parlamentarios puedan ser nombrados ministros sin perder su cargo en Congreso.

Creo que mi artículo analizó en detalle los elementos que señalan los autores. En relación con la idea de que el presidente debía armonizar  su mayoría con el Congreso, señalé que ésta medida más que un reforzamiento del Congreso, lo hacía más sumiso. Ello pues, comprometía a este poder con el Ejecutivo sin contar con instrumentos para incidir en la política gubernamental en caso que el gobierno decidiera distanciarse de los acuerdos alcanzados en el momento de la designación del presidente por el Congreso o si frente a problemas no previstos el Ejecutivo tomara un camino diferente al preferido por el parlamento. El único instrumento del que dispone el Congreso para hacer prevalecer su voluntad es, en la propuesta, hacer caer el Gobierno después de que el Ejecutivo disuelve el poder legislativo. Decía también que el carácter extremo de esta medida la hace poco probable.

En este contexto, una medida que realmente entrega más poder al Congreso es el fin de la iniciativa exclusiva del presidente en una serie de materias (excluidas las materias presupuestarias).  El problema es que, en el libro, este tema apenas se menciona (en un poco más de dos líneas en la p. 53; tampoco se hace alusión alguna a ella en la introducción al libro que busca sintetizar los elementos más importantes de la propuesta). Pero vale la rectificación. Al menos dos elementos deberían lo autores aclarar: ¿por qué no compartir iniciativas en el campo presupuestario? Y ¿por qué, por el contrario, hacerlo en temas con claros efectos sobre las finanzas públicas como son la creación de nuevas instituciones y decisiones sobre la organización territorial del país?

La otra propuesta fundamental del libro es la referida al fortalecimiento de los partidos políticos. Sin duda que la necesidad de renovar y fortalecer los partidos y la forma como se elegirían los parlamentarios del sistema unicameral es fundamental en la propuesta. Los autores parten valorando las reformas de los años 2014 – 2018 (creo necesario revisar esta reforma pues no ha sido todo lo exitosa que señalan los autores, en especial en lo referido a los efectos del refichaje de los militantes de los partidos políticos). En mi opinión, sin embargo, la dirección del esfuerzo es básicamente centralizadora. Nuevamente, hay medidas positivas, pero la idea de un Congreso unicameral, de los cuales el 71,5% de sus representantes sería elegida por una lista nacional determinada centralmente y solo un 28.5% de forma descentralizada reafirma lo indicado en mi columna anterior de que se trata de una iniciativa tendiente a disciplinar aún más el congreso, debilitando todavía más la incidencia de la ciudadanía (y de paso, también,  los esfuerzos indispensables por una mayor descentralización).

Más allá de este debate, el libro contribuye a abordar los problemas de fondo. De hecho, los autores sostienen al final de la columna que de lo que se trata es conciliar los puntos de vista del Ejecutivo, con el Legislativo y con la ciudadanía y que su propuesta es una posible pero no descartan el régimen parlamentario. En este sentido, es crucial abordar los problemas del presidencialismo. Es en primer lugar el heredero de las antiguas monarquías en que los súbditos no contaban y las Asambleas Democráticas contaban poco. Es también cada vez menos adecuado hacer recaer en una persona la responsabilidad de las materias que debe asumir el poder Ejecutivo. La experiencia de la presente Administración es un testimonio elocuente. Un breve artículo de La Tercera del domingo 28 deja en evidencia la parálisis que el estallido social provocó en el primer mandatario. Algo similar le ha causado la pandemia. El caso del presidente Trump en los EEUU es otro ejemplo dramático, de los problemas de la autoridad unipersonal. El debate político al interior del Ejecutivo, necesario para la gestión cotidiana del gobierno y para un mejor enfrentamiento de las crisis, es muy difícil de realizar si el poder radica en una sola persona. (Esta dimensión la abordamos en el libro editado junto con María de los Ángeles Fernández “La trastienda del Gobierno”). Los problemas de la doble legitimidad son crecientemente insostenibles. Pero ello requiere una solución que lo aborde estructuralmente. Esto alude sin duda a un sistema parlamentario, donde el rey, la reina o el presidente(a) opera como jefe de Estado y el primer ministro como jefe de gobierno o un sistema semipresidencial, con un presidente más fuerte pero donde el jefe de gobierno depende de la mayoría parlamentaria. Estos sistemas tienen además la característica de desdramatizar el término del gobierno antes del fin del período. Esto no significa, naturalmente, que los dos sistemas indicados no tengan sus propias dificultades. Si bien, pareciera ser el sistema presidencial más propicio para el desarrollo de tendencias autoritarias, también dichas tendencias aparecen en los sistemas parlamentarios. Más compleja, es la situación para este último cuando opera en situaciones de alta fragmentación política. En todo caso, y retomando la discusión de más arriba, el predominio del Congreso en la formación del gobierno tanto en el sistema parlamentario como semipresidencial es más adecuado para abordar el divorcio del sistema político respecto de la ciudadanía por la mayor cercanía de los parlamentarios con ella. Desde los 80 existe una amplia discusión respecto de estos temas, que permitiría una buena discusión en la Convención Constitucional.

Ahora bien, para abordar sistemáticamente estos dilemas es esencial incorporar al debate el Hiper – centralismo y los mecanismos que se han desarrollado (y se siguen desarrollando) para blindar el sistema político y los mecanismos de toma de decisiones sobre las políticas públicas frente a la incidencia ciudadana. Sobre estos temas volveremos en futuras columnas.