Opinión
El ordenamiento territorial es más relevante que nunca en esta declaración de que “Chile lo hacemos todos”. Si ello es realista, lo lógico es alcanzar el diálogo necesario en vez de desarticular lo construido y desconocer los amplios y sustantivos procesos de generación de acuerdos. El país necesita de herramientas que le permitan gestionar las nuevas y futuras realidades de sus territorios. Lo demandan la seguridad de las personas, la adaptación al cambio climático, el diseño de ciudades que entreguen bienestar y calidad de vida, la prevención y respuesta ante desastres, entre muchas otras causas que le ponen freno al desarrollo sustentable de las regiones y territorios.
Chile, con más de 17 millones de habitantes y con importantes transformaciones sociales y económicas, con grandes inversiones en sus diversas regiones y con un incremento significativo de su PIB, presenta una inequidad territorial importante y numerosos conflictos sociales originados, especialmente, a partir de la evaluación de proyectos que involucran presiones sobre diversos territorios.
El país aún no dispone en plenitud de instrumentos claros, actualizados, proactivos y coherentes que le permitan abordar de manera adecuada los desafíos que importa la ocupación de espacios diversos; tampoco dispone de una visión integral de sustentabilidad que permita tomar decisiones sobre cómo se desea estructurar sus territorios en el marco de los grandes desafíos que requieren atención urgente.
Chile tiene deudas en estas materias; seguimos poniendo la mirada en la evaluación de proyectos y no estamos abordando consecuencias más amplias que requieren de coordinación y visión común a nivel de decisiones de planificación y de política, vinculándolas con herramientas como estrategias regionales, Planes Regionales de Ordenamiento Territorial (PROT) indicativos, zonificación del borde costero y Planes Reguladores Intercomunales (PRI), entre otros.
El territorio puede ser considerado como un sistema que tiene componentes naturales y humanos, con sus respectivas funciones e interacciones, organizados de forma de lograr de manera eficiente y eficaz aquellos objetivos definidos bajo una visión común y un acuerdo social sobre las preferencias deseadas. A ello se vincula el ordenamiento territorial, al organizar el territorio de manera de apoyar un proceso de desarrollo sustentable.
Una de las herramientas empleadas es la zonificación en mapas, pero este no es el producto único, siendo relevantes, entre otros, la disponibilidad de una visión común, la coordinación entre instituciones y la compatibilidad entre decisiones que interactúan en ciertos lugares. Lo importante es que los territorios se construyen sobre la base de preferencias sociales y el respeto y buen uso de los elementos naturales.
El instrumento usado para ello es el ordenamiento territorial, mediante lo cual se busca disponer de los elementos necesarios y de generar interacciones entre ellos que apoyen y faciliten el cumplimiento de objetivos vinculados a usos territoriales sustentables. En Chile se ha iniciado el tránsito por esa vía junto al proceso de descentralización que se está poniendo en marcha.
En estos días se debate acerca de la importancia, magnitud y profundidad del proceso de descentralización iniciado con la promulgación de la Ley de Fortalecimiento Regional (Ley 21.074/2018). Se plantea como intransable la elección de Gobernadores Regionales en 2020 y se demanda la adecuación de algunas disposiciones legales, como es el caso de los PROT, además de claridad respecto de la transferencia de facultades a los nuevos gobiernos regionales.
De igual modo, se debate acerca de la certeza necesaria para posibilitar inversiones que aseguren un crecimiento sustentable y se demanda mayor celeridad en la tramitación de los proyectos, pero siempre bajo una mirada individual y sin el análisis de las interacciones y consecuencias acumulativas entre ellos.
Al mismo tiempo, declaramos el compromiso país con la sustentabilidad y la participación de la ciudadanía en las decisiones que afectan su futuro y, además, adherimos a procesos de gran escala, como es el caso de la adaptación al cambio climático y la atención de desastres de origen natural y humano.
En este contexto no resulta explicable lo que está ocurriendo con uno de los pilares del proceso descentralizador, cual es la valoración y gestión del territorio.
En efecto, la Ley de Fortalecimiento Regional establece, en materia de competencias de los nuevos Gobiernos Regionales, entre otras, las de: “Orientar el desarrollo territorial de la región en coordinación con los servicios públicos y municipalidades, localizados en ella; y, de “elaborar y aprobar el plan regional de ordenamiento territorial en coherencia con la estrategia regional de desarrollo y la política nacional de ordenamiento territorial.
En coherencia con estas nuevas atribuciones y cumpliendo una promesa programática, además de iniciar un proceso nacional de puesta de acuerdo y de inicio de un amplio proceso de gestión de los territorios, en el Gobierno de la Presidenta Bachelet se dio vida a la Comisión Interministerial de Ciudad, Vivienda y Territorio, conformada por 12 ministros, y se formuló una Política Nacional de Ordenamiento Territorial, “dotando por primera vez al país de una visión de largo plazo, junto con objetivos y directrices, que permitirán direccionar estratégicamente el ordenamiento del territorio nacional, articulando las múltiples políticas e instrumentos sectoriales existentes, propiciando consensos en temas territoriales críticos y estratégicos, y actuando como un marco orientador en la toma de decisiones”.
Su elaboración implicó 2 años de trabajo con el propósito de construir consensos y garantizar su validación política, social y técnica. Así, se constituyó un Consejo Consultivo con 26 representantes de la sociedad civil organizada, académicos, expertos y sector privado-productivo, que acompañaron todo el proceso.
Asimismo, se realizó un proceso de consulta regional, que involucró la participación de las Comisiones Regionales de Ciudad, Vivienda y Territorio y la realización de 45 talleres, con participación de más de 1.300 representantes del sector público y actores clave de la sociedad civil organizada.
En un contexto general, esta era la primera iniciativa ante un tema de urgencia nacional, que buscaba poner las bases para impulsar la instalación de una cultura de sustentabilidad territorial a mediano y largo plazo.
Coherente con el propósito de asegurar la validación de la Política se decidió someterla voluntariamente a un proceso de Evaluación Ambiental Estratégica, que incluyó la articulación de instancias de trabajo con actores clave y una consulta ciudadana ampliada que culminó con la Consulta Pública del Anteproyecto de Política y su Informe Ambiental aprobado por el Ministerio del Medio Ambiente. Este instrumento permitió insertar una visión en torno a la sustentabilidad, integrando dimensiones sociales, ambientales y económicas consideradas críticas para el ordenamiento de los territorios.
Esa Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) busca “conducir y coordinar las iniciativas con incidencia territorial” en pro de “la construcción de un territorio armónico, integrado, seguro e inclusivo en su diversa y amplia geografía, expresando sus potenciales y propiciando la dinamización de sus riquezas económicas, ambientales, sociales y culturales” en la perspectiva de impulsar “un desarrollo sustentable con identidad territorial” en el marco del proceso de descentralización.
En su formulación es coherente con los compromisos del país en materia de agenda global por el desarrollo sustentable, a la vez que reconoce a las diversas políticas y planes sectoriales con enfoque territorial ya existentes, propiciando un proceso de convergencia institucional que permita transitar hacia un renovado marco normativo y legal, así como de definiciones estratégicas y una agenda de trabajo, en torno a temas que tienen una incidencia sustantiva en el ordenamiento del territorio.
Así esta PNOT busca responder al contexto institucional y normativo actual, pero con una visión de largo plazo que posibilite “ajustes progresivos y graduales de orden legislativo y administrativo para una mayor sincronización con el resto de las políticas, planes y programas vigentes y en desarrollo, que inciden de manera directa e indirecta en el territorio”. Cuestión que se verá reforzada en los procesos de construcción, por cada región, de su Plan Regional de Ordenamiento Territorial (PROT), que deberá recoger “en forma equilibrada los intereses económicos, sociales, culturales y ambientales de sus habitantes,” y contener “una perspectiva de largo plazo que oriente las intervenciones e inversiones, público o privadas, en el territorio”.
La PNOT contiene un conjunto de directrices para orientar la acción del Estado, “propiciando la articulación interinstitucional y de instrumentos en sus distintos niveles, y relevando las potencialidades, dinámicas, riesgos y oportunidades surgidas con el ordenamiento del territorio”, de modo de “resolver vacíos en materia de regulación sobre usos y desarrollo de actividades en el territorio, ajustándose a la perspectiva de descentralización del país”.
Bajo 8 principios rectores que aluden a la Sustentabilidad; Diversidad Territorial; Equidad Territorial; Integralidad; Dinamización Productiva y Competitividad Territorial; Participación; Descentralización; y Gradualidad, la PNOT se plantea los siguientes objetivos estratégicos, cada uno con sus respectivas directrices y articulados en un modelo de gobernanza que incluye los niveles nacional, regional y local:
En síntesis, la Política Nacional de Ordenamiento Territorial, se construyó sobre la base de un riguroso proceso que incluyó debates, estudios y consensos de múltiples actores, teniendo como propósitos compartidos los de: integrar eficientemente las diversas políticas y planes sectoriales e intersectoriales; articular la institucionalidad del Estado desde una visión más territorial; y avanzar en la resolución de los actuales y potenciales conflictos por el uso del territorio.
La Política Nacional de Ordenamiento Territorial, conforme lo establece la Ley de Fortalecimiento Regional, fue aprobada por la Comisión de Interministerial de Ciudad, Vivienda y Territorio y el Decreto Nº 320, de fecha 2 de marzo de 2018 que la promulgaba, fue ingresada a la Contraloría General de la República para el respectivo trámite de toma de razón. Sin embargo, su promulgación fue interrumpida por las actuales autoridades, quienes retiraron el mencionado decreto.
Transcurrido 1 año y 2 meses del retiro del decreto y teniendo como contexto el avance del proceso descentralizador, la demanda por certeza jurídica de las inversiones territoriales y las declaratorias en pro del desarrollo sustentable, bien vale la pena preguntarse por las razones que explican la interrupción del proceso para disponer de una Política Nacional de Ordenamiento Territorial. ¿Solo impedir que sea reconocida como un logro del Gobierno de la Presidenta Bachelet? ¿Una visión distinta pero no explicitada respecto al uso del ordenamiento territorial? ¿Una ausencia de consulta respecto a sus contenidos?
Si la voluntad de las actuales autoridades es “desandar lo andado”, desconociendo el riguroso y amplio proceso de construcción de la Política Nacional de Ordenamiento Territorial, es necesario saber si someterán los eventuales cambios a un nuevo proceso de debate, consulta y Evaluación Ambiental Estratégica para asegurar su calidad y pertinencia ante procesos de desarrollo territorial sustentable.
Recordemos que el uso de la EAE en Chile, obedece, en gran medida, a la solicitud de la OCDE realizada al inicio de las evaluaciones para el ingreso del país a esa instancia.
Lo mismo ocurre con la respectiva reglamentación para elaborar los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial, de la que aún se desconocen sus contenidos y estado de avance logrado en estos 14 meses, instrumento que ahora, de acuerdo a la nueva ley, pasa a ser vinculante en sus contenidos.
El ordenamiento territorial es más relevante que nunca en esta declaración de que “Chile lo hacemos todos”. Si ello es realista, lo lógico es alcanzar el diálogo necesario en vez de desarticular lo construido y desconocer los amplios y sustantivos procesos de generación de acuerdos. El país necesita de herramientas que le permitan gestionar las nuevas y futuras realidades de sus territorios. Lo demandan la seguridad de las personas, la adaptación al cambio climático, el diseño de ciudades que entreguen bienestar y calidad de vida, la prevención y respuesta ante desastres, entre muchas otras causas que le ponen freno al desarrollo sustentable de las regiones y territorios. Esa es una responsabilidad de todos los chilenos.
