Financiamiento de la Defensa Nacional: una alternativa democrática

Luego de años de que en la agenda de transición los Derechos Humanos fueran casi la principal barrera para avanzar en los temas estratégicos de las FF.AA, se esperaba que el retiro del general Pinochet ayudara a la posibilidad de conducir a las instituciones militares a un proyecto de Defensa consistente con los nuevos escenarios nacionales que emergían.

Sin embargo, no se produjeron cambios significativos. Ellas han persistido en un diseño estratégico obsoleto, orientado a intimidar a los países vecinos con la amenaza de una aplastante y decisiva represalia militar en el corazón de su territorio. Y han mantenido y fortalecido capacidades de proyección de fuerza sobredimensionada e incoherente en un escenario de fin de las guerras nacionales del siglo XIX y de nacimiento de nuevos conflictos posnacionales.

De esta forma, han divergido hacia una postura incompatible con nuestra Política Exterior y los desarrollos políticos de la de Defensa, haciéndolas no creíbles. Todo se podría explicar como la consecuencia de un tácito acuerdo político-militar para asegurar la subordinación militar a la autoridades civiles, de modo que estos pudieran seguir pareciendo como que mandan y los militares como que obedecen.

La historia demuestra muchas veces que el éxito del pasado es el origen de la derrota del futuro, pues aunque se puedan ganar batallas, pueden perderse las guerras, al suponer que los líderes militares son los únicos expertos, que ellos conocen mejor que nadie lo que se necesita para la Defensa Nacional, y que cualquier alternativa respecto de lo que recomiendan los militares pone en riesgo la seguridad de la nación. Particularmente, la preocupación de muchos oficiales por sus propios medios militares, más bien que con sus fines y la falta de independencia con sus instituciones, les induce a presentar alternativas restringidas y sesgadas por su visión particular de los conflictos.

De ahí que si los militares no son forzados a planificar y justificar sistemáticamente sus fuerzas, basados en criterios explícitos de interés nacional (y no de “pisos” arbitrarios como propone el proyecto del Gobierno), las instituciones militares, como toda burocracia, tenderán a perpetuar las capacidades y misiones existentes y con los criterios vigentes. Por ello resulta imprescindible incorporar los aportes y visión de otras disciplinas, muchas de ellas civiles, para enriquecer los enfoques, visiones y actitudes.

Esta participación civil en temas de estrategia militar y de planificación de la fuerza no pretende ni puede reemplazar la perspectiva y experiencia militar, pero es imprescindible, dado que los requerimientos de la Defensa no son puramente militares, pues ellos dependen de los objetivos que los líderes políticos decidan impulsar y de la intensidad con que se quieran lograr.

Un financiamiento basado en la racionalidad

En este contexto, conviene detenerse en aspectos del proyecto de ley que se tramita e, incluso, reemplazar la indicación sustitutiva del Primer Mandatario, para crear un “Nuevo Mecanismo de Financiamiento de las Capacidades Estratégicas de la Defensa”. El tema requiere a estas alturas un proyecto de ley alternativo en materia de opciones, que aplique a nuestra realidad la metodología estándar de la OTAN, “Plan-Programa-Presupuesto”, cuyo principal propósito es considerar e integrar criterios explícitos, abiertos y ampliamente debatidos por el núcleo político del Presidente de la República, los ministerios de Defensa, Relaciones Exteriores y Hacienda, y el Congreso Nacional, junto con las Fuerzas Armadas.

Los principales criterios que debieran guiar una iniciativa de esta naturaleza son los siguientes:

1. Identificar explícitamente las capacidades necesarias para satisfacer la Demanda de Defensa y elaborar Programas basados en objetivos a cumplir, que consideran una métrica de control para verificar su cumplimiento e impacto. Esto debe ser ajustado a las disponibilidades y prioridades financieras del Estado, para evaluar simultáneamente la fuerza y la programación financiera en una perspectiva costo-beneficio. Nadie puede comprometerse a gastos que luego no puede financiar.
2. Enseguida, se deben fortalecer las atribuciones del Parlamento para alcanzar un efectivo control presupuestario del sector Defensa. No cabe duda que esto es una regla de derecho parlamentario e implica montar un proceso de control ajustado a normas de transparencia, reserva e, incluso, secreto, algo en lo que el país no tiene experiencia práctica. El Ministerio de Hacienda nunca desea que el presupuesto de Defensa se debata en el Parlamento, sino que se apruebe en bloque, lo que indica que es un acuerdo político corporativo antes que otra cosa.
3. Se requiere derogar la totalidad de la Ley N° 13.196 “Reservada del Cobre” y armonizar la Propuesta con la legislación vigente, particularmente la Ley N° 20.424, Orgánica del Ministerio de Defensa.
4. La ingeniería presupuestaria debe ser coherente con la “Estrategia Nacional de Defensa” para un horizonte de doce años, y considerar actualizaciones en cada período presidencial. Ello inevitablemente dará origen a “Programas Financieros Plurianuales” y “Presupuestos Anuales”, según se cumplan los objetivos.
5. De lo anterior se desprende que la “plurianualidad” de los recursos financieros es un tema clave, más allá de lo contable, pues implica auditorías y controles técnicos de sistemas que deben dar forma a los Programas Financieros Plurianuales.
6. Incorporar la estabilidad requerida para financiar las Capacidades Estratégicas, disponiendo que los Presupuestos deberán permitir alcanzar el nivel de alistamiento de la estructura operacional de la fuerza definido en la “Planificación para el Desarrollo y la Preparación del Empleo Conjunto de la Fuerza”.
7. Incorporar financiamiento para la Preparación del Empleo Conjunto de la Fuerza por el Estado Mayor Conjunto. Aquí hay un punto en el cual el país es lento, debido a que tiene un EMC como órgano asesor y no como un dispositivo institucional de planificación y mando global.
8. Establecer un “Sistema de Gestión Militar” para la presentación de información complementaria al Proyecto de Ley de Presupuesto, que permita a los parlamentarios tomar decisiones informadas y corregir oportunamente desviaciones en los avances de los Programas.
9. Fortalecer los sistemas de control y auditoría sobre los recursos, incluyendo un “Sistema de Prevención de Delitos”.

Naturalmente, este enfoque es de gestión política real de la Defensa, y no de gestión de la agenda, según como ella se le viene encima a las autoridades del sector. En medio de tanta anomia institucional, ¿habrá capacidad y voluntad para hacerlo?