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En trámite legislativo proyectos de ley que ponen clavos al ataúd de la planificación urbana

En trámite legislativo proyectos de ley que ponen clavos al ataúd de la planificación urbana

por Juan Pablo Vigneaux Bravo

14 de marzo de 2019

En trámite legislativo proyectos de ley que ponen clavos al ataúd de la planificación urbana

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Nos referimos con el título a lo que ya acusábamos  en una columna anterior al referirnos a lo que ocurre en Estación Central y  la discusión pública a través de la prensa sobre la “seguridad jurídica” en el sector inmobiliario.

Se queja el sector inmobiliario, y, paradojalmente, se ha legislado ya por décadas para consolidar  la “planificación por condiciones” - aumentando el número de leyes publicadas y la gravedad de estas para la planificación urbana  desde que ha sido publicada la Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) , D. N°78/2014 MINVU (sin cambios a la Carta Fundamental)-,   favoreciendo y facilitando el emprendimiento privado inmobiliario y las ganancias producto del mercado del suelo.

Hemos sostenido que la “planificación por condiciones” se basa en principios de mercado, económicos, que nada tiene que ver con una localización o planificación  territorial, no podemos pensar con ésta en tener planificación urbana. (Ver artículo y comentarios en http://www.plataformaurbana.cl/archive/2012/06/07/%C2%BFes-posible-planificar-por-condiciones-en-chile/ ).

Por tanto, con estas leyes que la respaldan sostenemos que se ha agravado, y es un imposible, poder brindar la seguridad jurídica que los Instrumentos de Planificación Territorial (IPT) deben otorgar,  ni aún en el corto plazo que definen para ésta.

Porque se  ha definido para los IPT una obligación de renovar los IPT en un plazo máximo    de 10 años -incorporando así todas las modificaciones producto de proyectos de particulares aprobados por Ley de Aportes  en los Planos Reguladores Comunales (PRC) y sus normativas u ordenanzas- ( Planos Reguladores Metropolitanos e Intercomunales deben tener un horizonte de planificación mucho mayor),   acabando con el límite urbano (Art. 169 Ley 20.958), con la obligación de contar con una Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) ( Art.28 septies Ley 21.078) y con la jerarquía de los Planos Reguladores Intercomunales o Metropolitanos ( PRI o PRM) sobre los PRC (Art. 176, 177, 178 de  Ley 20.958/2016 Establece el Sistema de  Aportes al Espacio Público;  Art. 28 quinquies, 28 sexies, 28 septies de Ley 21.078/2018 Sobre Transparencia del Mercado del Suelo)

Ajenos a un seguimiento de interés periodístico y de la ciudadanía, se tramitan en su primer trámite constitucional en la Cámara de Diputados dos nuevos  proyectos leyes que siguen favoreciendo ganancias inmobiliarias en el mercado del suelo, el de “Integración social y urbana”, Boletín 12.288-14, ingresado por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo con fecha 5 /12/2018 y , otro “para dar certeza jurídica en materia de planos reguladores y de permisos de edificación”, de iniciativa parlamentaria de 10 Diputados, presidiéndola   Juan Manuel Fuenzalida Cobo, ingresado el 17/01/2019, Boletín 12432-14.

Esperamos, más bien soñamos, no sean  aprobadas (no sea como ha ocurrido con  las ya señaladas). Es inadmisible no se tenga transparencia sobre su tramitación.  En el caso del Boletin 12.288-14, cuya tramitación es de “suma urgencia”, no existe toda la información en la página web del Congreso Nacional, Cámara de Diputados,  nada podemos informarnos de lo que han expuesto u opinado los expertos invitados por la Comisión de Vivienda, Desarrollo Urbano y Bienes Nacionales[1]. No ha sido posible asesorar (como Asesor Externo de la Cámara de Diputados) y tampoco saber quiénes asesoran a los honorables Diputados o Comisión.

Debe saber la opinión pública  que la ley de aportes, como la ley de mercado del suelo,  y como las hoy en trámite en la Cámara de Diputados “ley de inclusión social y urbana”  y de “certeza jurídica en materia de planos reguladores y de permisos de edificación”- en Comisión de Vivienda, Desarrollo Urbano y Bienes Nacionales-, no modifican en nada el modelo de desarrollo urbano y territorial entregado a rentabilidades del suelo de privados,  son respaldo y promueven la “planificación por (o con) condiciones”, y se complementan para ese fin (el complemento es a tal punto que modifican  la ley 20.958, la “perfeccionan”, con ella la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC), DFL N°458/6).

Los gobiernos de turno y el Legislativo han sido incapaces de cambiar la definición de lo que es la esencia del derecho privado  de propiedad de un bien raíz, y así tener recursos el Estado para la planificación urbana, para la realización de inversiones en el espacio público y en equipamiento que soporten la carga de un cambio de uso de suelo, y las  alturas de edificación planificada en los IPT por los Municipios y MINVU, y, también, recursos para financiar la vivienda social y la destinada a subsidios de arriendo.

Este cambio, reiteramos,  implica modificar lo que se entiende por   “la esencia” del derecho de propiedad de un bien raíz, el derecho de un uso constitutivo de su esencia separado al derecho de construir  en densidad o altura superior a dos o tres pisos señalado en un IPT. Se ha hecho en Brasil, Sao Paulo, a fines de los 90 con gran éxito,, y se ha expuesto en Chile por miembros del  Lincoln Institute of Land Policy desde el 2010, y  en Seminario “Desafíos de una nueva política de desarrollo urbano en Chile” en el ex Congreso Nacional el 30 y 31 /AGO/2012, (Ver https://jusconstitucional.wordpress.com/2010/05/18/direito-de-propriedade-funcao-social-da-cidade-e-direito-de-construir/ ).

Esta modificación a la esencia del derecho de propiedad del bien raíz urbano acabaría con las rentabilidades del suelo entregadas al sector privado, y permitiría, reiteramos,  una planificación urbana y el financiamiento de la vivienda social por el Estado, con recursos. Obviamente serían innecesarias las complejas leyes y sus reglamentos ya publicadas y en trámite  que ya hemos señalado.

Impensable es que Gobiernos de turno  modifiquen el derecho de propiedad del suelo en este modelo de  libertad económica y desarrollo, la Banca y Fondos de Inversión y privados se opondrían y defenderían de esta  “expropiación” del Estado de sus patrimonios financieros. Entonces, vistos los problemas urbanos que ha generado este modelo de planificación, hoy se intenta tener un urbanismo inclusivo y de equidad social territorial publicando leyes   y reglamentos únicos en el mundo, basadas en una rentabilidad privada de la inversión en el mercado del suelo, más que atractiva, enorme, para grandes capitales.

Visto el proyecto ley de “inclusión social” hoy en trámite legislativo,  obviamente se siguen favoreciendo las rentabilidades de la inversión inmobiliaria del sector privado, relacionado  ahora también a arriendos subsidiados de pago garantizado, también posibilitando a inversionistas inmobiliarios inviertan  en lotes fiscales centralmente emplazados mediante concesión, garantizando la rentabilidad de la inversión en ellos, y, de aprobarse, permitiría modificaciones   en los Planes Reguladores Comunales (PRC) de densidades de habitantes por hectáreas y alturas de edificación, para fijar zonas que permitan proyectos de inclusión social, esto por decisión y planificación del MINVU encargado del IPT jerárquico, el Plan Regulador Metropolitano o Intercomunal ( PRM o PRI).  Obviamente habrá lobby y recomendaciones del sector inmobiliario para fijar esas zonas, para sus negocios.

Sostenemos que hay  en estas leyes una renuncia a lo que estimamos una  obligación del Estado : exigir de que todas las comunas, las incluidas en un Plan  Intercomunal o Metropolitano al menos, tengan PRC vigentes y aprobados, coordinados jerárquicamente, y con sanción u/o  participación ciudadana.

Hoy el MINVU, a través de las Seremis, debe dar “informes técnicos favorables” a los PRC para su publicación oficial. En consecuencia, sostenemos que es  éste el procedimiento para exista coordinación con el IPT jerárquico, con el Plan Regulador Metropolitano o Intercomunales (PRM o PRI). Sostenemos que  las Seremis MINVU deben tener atribuciones, y una obligación, para exigir cumplan los PRC en materias de infraestructura vial, de transporte público ejecutada y en proyección del MOP y Ministerio de Transporte,  para que estén obligadamente actualizados, y con esto los usos de suelo, coordinados y sistémicos con los PRM o PRI, con una planificación metropolitana o intercomunal de responsabilidad del MINVU. Hoy las Seremis no lo hacen y entendemos no están obligados  por la LGUC y su Ordenanza. Esto puede cambiar con un Decreto Supremo.

Sin IPT coordinados, sin  PRC válidos  o sancionados con la participación informada por a quienes afectan, residentes y ciudadanos,  no podemos pensar en que no habrá mayor judicialización de los Permisos de Edificación cuando  sean transgredidos   coeficientes internacionales aceptados (Habitantes /há.  en caso Estación Central), o afectados los derechos  humanos  de los ciudadanos (hacinamiento, etc.).  

El  escenario actual de  “inseguridad jurídica”  intentamos alertarlo  al país un grupo de arquitectos y urbanistas en 1998 [2], quedando como testimonio la publicación de un MANIFIESTO en la revista oficial  del Colegio de Arquitectos de Chile A.G.: Ciudad y Arquitectura  N°96 , Ene/feb/ mar 1999 : "Manifiesto Por La Creación De Una Ciudad Para Todos ”. Citamos sólo tres párrafos o puntos: “(…)

Denunciamos la aparente ingenuidad de creer que la ciudad puede construirse sin la planificación y regulación de un gobierno representativo que formule un proyecto para cumplir con las aspiraciones de sus mandantes. Si la ciudad no la planifica el Estado, la planifican los grupos de intereses privados que concentran el poder de la arrolladora tecnología moderna. El libre juego de equilibrados y pequeños grupos de intereses es hoy una quimera. La gran concentración del poder es ahora la regla y ella sólo puede ser contrarrestada por la acción participativa de la comunidad toda.

Rechazamos los proyectos de modificación a la Ley y Ordenanza General de Urbanismo y Construcción, así como la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades por contener, a pesar de algunos avances, gravísimas disposiciones sobre el ya disminuido rol planificador urbano y territorial de los organismos oficiales.

Alertamos a los vecinos que las normas urbanas que protegen su entorno, a futuro, podrán ser negociadas entre inversionistas inmobiliarios. Las alturas de edificación del predio vecino al de sus casas podrá decidirlas privadamente otros, sin su conocimiento y participación (L.G.U. y C. Arts. 43º c., 60º bis y 110º). (…)”

Nos referiremos a lo que respecta al Rechazo que señalábamos: y que tiene total relación  con los PE otorgados por las DOM Municipales, con la “seguridad jurídica” de estas Resoluciones,  y el control de probidad administrativa.

Debe fiscalizarse o limitarse el excesivo poder de interpretación de la norma urbanística (uso de suelo, edificación permitida, alturas, etc.)  de los Directores de Obras. Es un imperativo que tenga voto y participación en los PE Asesoría Urbana, y tenga rango de Dirección municipal.

Hoy en  la sistematizada, revisada y coordinada  Ley Orgánica de Municipalidades (ver DFL  N°1, D.O. 26/07/2006, Ministerio Del Interior.  Título I, Párrafo 4°, los ART. 15, ART. 16, ART. 21.  Última modificación el 26/12/2018) , existe el puesto de “asesor urbano”, un funcionario municipal al que se le exige sea un  profesional de una carrera de 10 semestres (puede no tener conocimientos de urbanismo), subordinado al Secretario de Planificación Comunal, que a la vez es subordinado del Alcalde.  Y el asesor urbano tiene que “(…) b)   Estudiar y elaborar el  plan regulador comunal, y mantenerlo actualizado, promoviendo las modificaciones que sean  necesarias  y preparar el plan de inversiones en infraestructura de movilidad y espacio público y los planos de detalle y planes seccionales, en su caso, y. (…)”, (modificado este inciso  por ley N°20.791/2015 y N° 20.958/2016). En comunas de bajos recursos y rurales aun con esta exigencia  no existe este profesional.

Tanto los Gobiernos de turno -  como obviamente tampoco los Alcaldes-  han tenido voluntad e interés político de cambiar esta inaceptable  realidad de Asesoría Urbana, a pesar de ya tengamos varias leyes que han modificado la ley orgánica  de municipalidades, y a pesar de que se ha solicitado su modificación por quienes defendemos la planificación urbana y no participamos de este modelo de desarrollo. [3]

No podemos  exigir una seguridad jurídica así otorgados los Permisos de Edificación.

Es impropio  que como país  pensemos que una  planificación urbana como hoy se  considera pueda brindar una seguridad jurídica y se pretenda sea de “Inclusión social”.  

Hoy la planificación urbana no la hace el MINVU como sostiene Paz Serra, Jefa de División de Desarrollo Urbano, Arquitecta y Magister en Desarrollo Urbano(El Mercurio 03/Feb/2019).  La “planificación por condiciones” implementada por este ministerio ya por décadas es contraria a una planificación como función privativa, decidida sus zonificación territorial, limites urbanos,  afectaciones de utilidad pública, usos de suelo y las prioridades de inversiones públicas en infraestructura y vivienda social financiadas por el Estado, planificada con IPT para horizontes de mediano y largo plazo, como se contempló hasta los 80 y que,  sin duda brindaba al sector privado una muchísima mayor seguridad jurídica, no ocurría lo que hoy vemos pasa..

No hay lugar para comentario mayor a proyecto ley  Boletin 12.432-14, solo diremos que es del todo inadmisible y muy perjudicial para cualquier afectado, de cualquier sector productivo, limitar el plazo para presentar recurso de invalidación indicado de Art. 53 de Ley 19.880, uno de los cambios que  pretende.

Terminaremos citando otro punto  del Manifiesto de 1998: “Interpelamos al Poder Legislativo para que revise, vete, rechace o apruebe, después de detenidos análisis, estas Leyes tan importantes para el país”.

  • El contenido vertido en esta columna de opinión es de exclusiva responsabilidad de su autor, y no refleja necesariamente la línea editorial ni postura de El Mostrador.

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