Una mirada con lupa al Fondo COVID

El 14 de julio, el Presidente de la República hizo llegar al Congreso el proyecto de ley que crea el Fondo de Emergencia Transitorio COVID-19. En su Mensaje, enumera las medidas adoptadas por el Gobierno a partir del mes de marzo, las que fueron catalogadas como insuficientes en monto y cobertura tanto por entidades gremiales –por ejemplo, el Colegio Médico, organizaciones políticas y profesionales– como los académicos convocados por los rectores de la Universidad de Chile y de la Católica, por el Foro por el Desarrollo Justo y Sostenible, así como por la Cámara de Diputadas y Diputados en su resolución 1.135 del 10 de junio.

Ante ello, el Gobierno impulsó –en el seno de la comisión de Hacienda del Senado– la búsqueda de un entendimiento que culminó el 14 de junio con una mejora significativa, pero aún insuficiente en el monto y cobertura del Ingreso Familiar de Emergencia (IFE), como también el «Marco de Entendimiento para un Plan de Emergencia por la Protección de los Ingresos de las Familias y la Reactivación Económica y del Empleo”, cuyo objeto sería el inmediato incremento del IFE y “crear una nueva estructura legal que permita implementar, de forma transitoria y flexible, un programa fiscal adicional, de hasta un máximo de US$ 12.000 millones en los próximos 24 meses, dependiendo de los efectos económicos y sociales de la pandemia”. Un fondo, el Fondo COVID, entendido como una facilidad extrapresupuestaria.

Con este fondo el Gobierno podría financiar “mayores gastos corrientes (transferencias directas a las familias, apoyo a trabajadores y empresas y de apoyo a salud, incluida la salud mental), inversión pública adicional y nuevos impulsos pro-reactivación y reconversión (incluyendo apoyos tributarios transitorios)”, sin necesidad de recurrir en cada caso a un trámite legislativo, sino mediante una ley marco, la que estamos analizando. Si me permiten la comparación, sería una especie de 2% constitucional ampliado en el monto, hasta algo así como el 20%, pero no en las facultades.

Este es un punto central. El primero que queremos exponer. El marco de entendimiento no puede ser entendido parcialmente, como puede deducirse del artículo 1° del proyecto, que señala en su parte fundamental: “Estos gastos incluyen, entre otros, ayudas económicas a las personas, familias, trabajadores y empresas, como las asociadas a créditos y transferencias, financiamiento de gastos e inversiones en salud, incluidas las acciones destinadas a contener la propagación de la enfermedad COVID-19, iniciativas de inversión pública; impulsos pro-reactivación económica y reconversión, incluyendo apoyos tributarios transitorios; medidas para evitar la pérdida de empleos y facilidades a las empresas para atender sus obligaciones. Estos gastos se podrán ejecutar a través de la creación de programas nuevos o la expansión y extensión en el tiempo de programas existentes en los ministerios y servicios, o complementar algún programa o acción en ejecución, así como iniciativas de inversión nuevas o en curso; incluye acciones ejecutadas a través de municipalidades y personas jurídicas sin fines de lucro”.

[cita tipo=»destaque»]Resulta de toda lógica, entonces, que ese monto señalado no tenía consistencia económica con la realidad que el país estaba y está viviendo, toda vez que los mismos recursos ya señalados se muestran insuficientes para lograr los objetivos sanitarios y sociales asociados al COVID-19 y, ni siquiera incluyen medidas de estímulo contenidas en el marco de entendimiento como el “potente Plan de Inversión Pública para 2020 y 2021” y el plan de “Inversión Pública Estratégica” que “debe ser de rápida ejecución, con cobertura regional, con cronograma e identificación de territorios que permita su monitoreo y con énfasis en sustentabilidad y mitigación del cambio climático”.[/cita]

Este artículo primero debe ser analizado en conjunto con el marco de entendimiento y con el artículo 3° del proyecto, que le otorga un poder tal al ministro de Hacienda, que puede usar los recursos del fondo sin otra restricción que informar de ellos mensualmente a la comisión mixta de Presupuestos, ya que establece que la administración del Fondo corresponderá a dicho secretario de Estado mediante un reglamento dictado por el mismo ministerio, en el que “se establecerán las normas sobre el funcionamiento del fondo y, en general, aquellas pertinentes para la aplicación de los recursos a los fines a que se refiere esta ley e información de parte de los órganos ejecutores”. Es decir, todo será definido, no por esta ley en trámite, sino por ese reglamento.

A su vez, el inciso quinto del artículo 3° establece que “a excepción del reglamento señalado en el inciso primero, los decretos y resoluciones dictados para la implementación de las acciones financiables por el fondo y los que dispongan las modificaciones presupuestarias que sean necesarias, estarán exentos del trámite de toma de razón. No obstante, dichos decretos deberán remitirse a la Contraloría General de la República para efectos de la fiscalización que corresponda”, lo que le otorga aún más poder.

Realizar estas observaciones no tiene el ánimo de dificultar la operación del Fondo de Emergencia, sino orientar a su correcta utilización en un contexto de equilibrio de facultades, que no se da en este proyecto de ley. Sería diferente si se conociera, por ejemplo y fuera parte proyecto, “el plan de acción instruido por el Presidente de la República”, que se menciona en el inciso segundo del mismo artículo o se limitaran conforme al marco de entendimiento las facultades que otorga el Artículo 1°.

En este sentido creo que no procede aprobar la idea de un “plan de acción” sin conocer sus alcances. Creo que el sentido de una ley marco, como está, es dar facilidades para la operación de un eventual plan y de los contenidos del marco de entendimiento.

Por ello, los límites que contiene el marco de entendimiento deben estar presentes en las facultades que otorga dicho artículo, a saber:

No cualquier iniciativa de inversión pública, sino “con énfasis ‘verde’ y mitigación de cambio climático”, “acelerando (una) cartera ligada a construcción de embalses, obras de regadío y agua potable rural, plantas desalinizadoras, inversión en ERNC”. Al mismo tiempo “iniciar proyectos estratégicos –concesionados y no– en áreas ligadas a conectividad digital, infraestructura pública para turismo”. Y “este plan debe ser de rápida ejecución, con cobertura regional, con cronograma e identificación de territorios que permita su monitoreo y con énfasis en sustentabilidad y mitigación del cambio climático”.

No cualquier ayuda económica a trabajadores y medidas para evitar la pérdida de empleos, sino “crear un subsidio mensual, también de carácter temporal, para todo trabajador desempleado o suspendido” y “una vez extinguido este subsidio, establecer un crédito tributario a la contratación equivalente al 23% del valor de la remuneración de cada nuevo trabajador dependiente”.

No cualquier facilidad a las empresas, sino “asegurar financiamiento de las Pymes introduciendo mejoras a los instrumentos ya existentes como los créditos con garantía estatal FOGAPE-COVID, como la modificación del deducible y ampliar coberturas de garantías para las pequeñas empresas”. Asimismo, «apoyar a las pequeñas empresas vía programas de fomento productivo que incluyan subsidios y asistencia técnica” e “incentivar nuevos vehículos legales y administrativos que permitan comprar deuda de las Pymes más afectadas por la crisis, con opción de conversión en capital y manteniendo a los socios originales en la propiedad”.

No cualquier impulso a la reactivación y reconversión, sino “reforzar la red de intermediación laboral y los programas de capacitación digital a través de SENCE y SERCOTEC, con especial énfasis en la utilización de recursos no utilizados bajo el esquema de la Franquicia Tributaria de Capacitación”, con especial énfasis en los sectores más afectados por la crisis.

Si consideramos las cifras de desocupación sectorial, los sectores más afectados por la crisis serían: actividades artísticas, de entretenimiento y recreativas, con un desempleo de 44% a mayo, como las actividades de alojamiento y de servicio de comidas con un desempleo de 38% a ese mes.

No cualquier incentivo tributario, sino “las que se encuentran consagradas en el proyecto de ley boletín 13.615-05, en segundo trámite constitucional en el H. Senado” (proyecto de ley que establece medidas tributarias que forman parte del plan de emergencia para la reactivación económica y del empleo).

No cualquier ayuda asociada a créditos, sino “garantía estatal gratuita para créditos a empresas de menor tamaño y garantía pagada para grandes empresas: otorgar garantía estatal parcial (60%) en la emisión de bonos u obtención de créditos de grandes empresas actualmente no cubiertas por el actual FOGAPE-COVID» y «apoyo a empresas estratégicas solventes del país con transparencia y criterios preestablecidos que se adoptará caso a caso. El Estado obtendrá una remuneración coherente con los riesgos financieros en que incurra. La forma específica del apoyo financiero debe adoptarse caso a caso, pudiendo considerar una combinación de las siguientes alternativas: i) una garantía estatal para alentar financiamiento de terceros; ii) deuda directa con opción de conversión en acciones, y iii) participación en el capital por un periodo preestablecido”.

Podemos encontrar otros límites, especialmente en relación con la ayuda a las familias por el combate al COVID-19, pero solo nos detendremos en uno de ellos.

El marco de entendimiento estableció que el Gobierno entregaría un monto de “US$ 120 millones a los municipios, para que durante la emergencia estos puedan dirigir esos recursos en apoyo de sus vecinos más vulnerables”. Como se señala, el aporte tiene por objeto ir en ayuda a las personas más afectadas por el COVID-19, pero no aborda el problema que se ha generado en los municipios por las postergaciones de pagos de patentes, contribuciones y permisos de circulación, entre otros. De acuerdo al informe de abril del Consejo Fiscal Autónomo, estas postergaciones sumarían menores ingresos municipales por US$630 millones en el primer semestre.

En la medida que la política de combate al coronavirus se enfoca en “profundizar un enfoque preventivo y anticipatorio”, en que “todos los esfuerzos deben ponerse en reducir la tasa de contagios por medio de la detección con aislamiento de casos y contactos, cuarentenas efectivas y logrando cambios conductuales en la población”, el rol de la atención primaria y la necesidad de recursos para los municipios encargados de AP pasan a ser necesidades urgentes de atender.

En segundo lugar está la importancia del artículo cuarto. El proyecto de ley establece en ese artículo que “el Ministerio de Hacienda dará cuenta escrita en forma mensual a la Comisión Especial Mixta de Presupuestos, respecto del avance en la ejecución del fondo, señalando expresamente el monto asignado a los órganos ejecutores de los recursos del Fondo, así como también proporcionará información consolidada de la ejecución que le proporcionen los órganos respectivos. Igualmente, se deberá enviar copia de los decretos de modificación presupuestaria que dispongan las asignaciones de los recursos, en el período respectivo” y que “los titulares de los ministerios a través de los cuales se relacionen o de los que dependan los órganos ejecutores de los recursos asignados desde el Fondo, darán cuenta mensual y escrita acerca de dicha ejecución ante la respectiva Subcomisión Especial Mixta de Presupuesto”.

Dada la magnitud de recursos involucrados y la forma de proceder ya descrita, resulta clave que la comisión mixta o la comisión de Hacienda de la Cámara, en su carácter fiscalizador, no solo reciba la información, sino desarrollen la capacidad de seguimiento de esta. Para ello es fundamental que, al menos, al tiempo de enviar los decretos a Contraloría, se envíen también a este cuerpo fiscalizador sin esperar la toma de razón y su publicación en el Diario Oficial. Ello generará un equilibrio mínimo y necesario.

Resulta, por ello, absurdo el último párrafo del artículo 6° que señala que “copias de estos decretos serán enviadas a las comisiones de Hacienda del Senado y de la Cámara de Diputados dentro de los quince días hábiles siguientes a su publicación en el Diario Oficial”. Si ya se publicaron en el Diario Oficial son de conocimiento público, enviarlo quince días después de publicado revela una liviandad en el trato al cuerpo legislativo.

En tercer lugar, hay que observar la disposición contenida en el artículo 2° que señala que “para efectos de esta ley, la proyección de los recursos que el Fisco deje de percibir como parte de las acciones de estímulo económico, determinadas por resolución del Ministro de Hacienda, previo informe del Servicio de Impuestos Internos, se contabilizarán como aportes y giros del Fondo, respectivamente.”

Como hemos expuesto, el marco de entendimiento establece un texto explícito respecto de lo que se podría considerar como recursos que el Fisco dejara de recibir, sin embargo, en este artículo se hace una referencia amplia que, como tal, deja abierta una posibilidad de interpretaciones.

También debe aclararse el texto en su alcance literal. Si como parece ser su alcance refiere a que la resolución del ministro apunta a “la proyección que el Fisco deje de percibir”, ello podía incluir efectos de intervenciones cambiarias por parte del Banco Central o variaciones en la tasa de interés de la deuda fiscal. Ello resulta en un espacio de arbitrariedad que no corresponde.

Con motivo de la tramitación de la reforma constitucional que permitió el excepcional retiro de fondos de los ahorros previsionales, el ministro de Hacienda, Ignacio Briones, puso en duda compromisos de rango constitucional, como la convocatoria a la ciudadanía para que se pronuncie si desea o no desea tener una nueva Constitución. Hago mención al hecho porque, esas declaraciones y otras de similar tenor, deben obligar a los legisladores a no otorgar mayores grados de libertad a la autoridad administrativa que los necesarios para dar cumplimiento al marco de entendimiento y materializar las acciones positiva, no pasivas, que ayuden a superar la pandemia y a recuperar los empleos y seguridades para las familias.

Por último, como cuarto punto, es necesario aclarar el alcance de lo que se señala en el artículo transitorio. Este refiere que “se contabilizarán con cargo al Fondo aquellas leyes y medidas administrativas que autoricen gastos o menores ingresos fiscales en iniciativas relacionadas con el objeto del Fondo y que hubieren entrado en vigencia o surtido sus efectos entre el 10 de junio de 2020 y la fecha de publicación de esta ley”. Y el informe financiero del proyecto las enumera, aunque no de manera taxativa, ya que antes de enumerar usa la expresión “entre otras”.

Las siete medidas que se enumeran son:

-La ley N° 21.230 que concede un IFE, y sus modificaciones, aprobadas por la Ley N° 21.243, con excepción del primer aporte ya ejecutado.

-Esta disposición involucra recursos en 2020 por hasta $1.781.587 millones.

-La ley N° 21.242 que establece un beneficio para los trabajadores independientes que indica. Medida que involucra recursos por $79.600 millones.

-$440.000 millones del financiamiento de insumos médicos en el Ministerio de salud.

-$97.152 millones que se distribuirán a las municipalidades.

-La ley, recientemente promulgada, que establece beneficios para padres, madres y cuidadores de niños o niñas, en las condiciones que indica. Este proyecto estima un gasto por $25.548 millones.

-El proyecto de ley, actualmente en trámite, que establece medidas tributarias que forman parte del plan de emergencia para la reactivación económica y del empleo. El monto de compromiso fiscal para el año 2020 asciende a $134.000 millones aproximadamente.

-El proyecto de ley que establece un financiamiento con aporte fiscal para la protección de los ingresos de la clase media. De acuerdo a su informe financiero, este proyecto involucra un gasto en 2020 de $815.760 millones.

El sentido de reproducir este listado e identificar los recursos comprometidos o estimados a utilizar en este año, es establecer que la suma de recursos, que alcanza un total de $3.373.647 millones –equivalentes a US$4.217 a un cambio de $800/US$– supera el monto que, tanto el ministro de Hacienda como el director de Presupuestos han señalado como la cifra a gastar en 2020 (US$3.500 millones).

Resulta de toda lógica, entonces, que ese monto señalado no tenía consistencia económica con la realidad que el país estaba y está viviendo, toda vez que los mismos recursos ya señalados se muestran insuficientes para lograr los objetivos sanitarios y sociales asociados al COVID-19, y ni siquiera incluyen medidas de estímulo contenidas en el marco de entendimiento como el “potente Plan de Inversión Pública para 2020 y 2021” y el plan de “Inversión Pública Estratégica” que “debe ser de rápida ejecución, con cobertura regional, con cronograma e identificación de territorios que permita su monitoreo y con énfasis en sustentabilidad y mitigación del cambio climático”.

Antes de dar curso a un proyecto de este alcance, entendiendo la urgencia, pero atendiendo a la urgencia que la situación exige, debe concordarse un programa de uso de los recursos del Fondo COVID, “el plan de acción”, con énfasis en el año 2020. No hacerlo sería irresponsable con las personas que hoy día sufren hambre, incertidumbre y angustia.