Opinión
Las ventajas de considerar instancias de participación en la gestión del ambiente son muchas y variadas. Desde un punto de vista político, la democracia solamente es tal si consagra una efectiva participación de la población en las definiciones esenciales de la sociedad y, entre ellas, se encuentran las relacionadas con materias ambientales; ella promueve el aprendizaje social, proporcionando oportunidades para la resolución de disputas y para mejorar la calidad de las decisiones adoptadas, empoderando a quienes han sido marginados.
El pasado 8 de marzo, el director regional del Servicio de Evaluación Ambiental de Aysén (SEA), rechazó la solicitud de tres agrupaciones para tener una instancia de participación ciudadana (PAC), en el marco de la evaluación a tres Declaraciones de Impacto Ambiental (DIA) para la instalación de 300 plataformas de exploración minera en tres comunas de la región. Los afectados han debido interponer recursos administrativos en contra de esta decisión.
La discusión no es baladí. En la inmensa mayoría de proyectos que ingresan al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), solo es posible la participación ciudadana cuando el proyecto genera carga ambiental, teniendo que solicitar dicha instancia al director del SEA respectivo. Para esto deben presentar el requerimiento a lo menos dos organizaciones ciudadanas con personalidad jurídica, a través de sus representantes, o como mínimo diez personas naturales directamente afectadas. Si este estima que el proyecto genera carga ambiental, se abre un periodo de PAC; si no, dicha participación no podrá existir.
La participación ciudadana en el SEIA es solo de carácter informativo y consultivo, en el sentido que las personas deben recibir información adecuada para formarse una opinión del proyecto en evaluación, hacer observaciones y eventualmente reclamar si ellas no fueron debidamente consideradas por la autoridad. Es decir, no tiene un carácter resolutivo, en el sentido que la opinión de la ciudadanía sea vinculante y deba ser ejecutada por la autoridad.
[cita tipo=»destaque»]No es comprensible, entonces, que la propia autoridad encargada del SEIA y de implementar esta mejora, dé una estocada de esta naturaleza a la participación ciudadana. De hecho, en nuestra legislación, promover la participación social es un deber del Estado y un deber específico del SEA en el SEIA. La decisión tomada en estos tres proyectos, y quizá en cuantos más, se aleja del enfoque participativo que debiese seguirse en el Estado y es más grave, si existen ya ciertos consensos al respecto a nivel práctico, doctrinal y jurisprudencial.[/cita]
Pues bien, el punto central de la discusión es la interpretación absolutamente restrictiva que el director del SEA en Aysén dio al concepto de “carga ambiental”. En el Reglamento, a mi juicio, hay tres reglas importantes que él confunde:
En la primera se define carga ambiental exigiendo la existencia de dos requisitos copulativos que no se definen: “beneficios sociales” y “cargas ambientales negativas” en las localidades próximas al proyecto. Sobre la base de la segunda regla siempre habrá carga ambiental en un grupo definido de proyectos (por ejemplo, líneas de transmisión, oleoductos, de saneamiento como los rellenos sanitarios, las planta de tratamiento de riles, etc.), entonces siempre habrá PAC si se solicita. En este grupo hay casos en que el beneficio “directo” a la comunidad es evidente (planta de agua), pero también otros en que no lo es (por ejemplo, una planta de tratamiento de los residuos industriales líquidos de una empresa). Y la tercera regla, que es la que genera la confusión, es que existirá también carga ambiental en cualquier otro proyecto “cuyo objetivo consista en satisfacer necesidades básicas de la comunidad” (y menciona a proyectos de saneamiento, agua potable, energía, entre otros).
En los proyectos mineros mencionados, la autoridad resolvió que no existe carga ambiental. Su razonamiento es equivocado por varias razones. En primer lugar se equivoca al concebir al beneficio social como la utilidad “directa” del proyecto a la comunidad, porque al decir esto agrega un requisito que no está en la norma de manera expresa y que de hecho no se da, por ejemplo, en el caso de las plantas de tratamiento de riles de las empresas, donde el beneficio es “indirecto”.
En segundo lugar, el director del SEA de Aysén no solo exige que este beneficio social sea directo a la comunidad, sino que lo hace sinónimo de “necesidad de carácter colectivo” (de la tercera regla), y en el fondo exige que para acceder a la participación ciudadana, el proyecto debe tener como “objetivo particular” el satisfacer necesidades básicas de la comunidad. Y como el proyecto minero consiste en hacer perforaciones en el suelo para sondajes mineros, no se satisfarían necesidades básicas o colectivas de la comunidad y, por ende, el proyecto no generaría beneficio social, no habría carga ambiental y, con ello, no corresponde abrir un periodo de participación.
Con este razonamiento, resultaría que la mayoría de los proyectos que actualmente se tramitan en el SEIA, sean industriales, acuícolas, agroindustriales, etc., no tendrían participación ciudadana si ingresan mediante una DIA, pues claramente en sus objetivos directos no está el satisfacer una necesidad básica “colectiva” específica de la comunidad próxima a ellos.
Lo anterior se aleja absolutamente de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, reconocidos a nivel internacional, y los principios que inspiran la Ley 19.300, donde su mensaje ya en la década del 90 relevaba la importancia de considerar la participación de la ciudadanía.
Por casi 20 años no hubo PAC en las declaraciones de impacto ambiental, situación grave que la reforma del 2010 trató de subsanar, en parte, al permitirla cuando sea solicitada por la comunidad y exista carga ambiental. De hecho, la historia de la ley demuestra que se quiso asegurar que existiera más PAC en las DIAS, usando el concepto de carga ambiental justamente para dejar claro que debía haber participación aunque los proyectos tuvieran ostensibles beneficios sociales, si a su vez generaban impactos negativos tanto para la comunidad como para el medio ambiente.
No es comprensible, entonces, que la propia autoridad encargada del SEIA y de implementar esta mejora, dé una estocada de esta naturaleza a la participación ciudadana. De hecho, en nuestra legislación, promover la participación social es un deber del Estado y un deber específico del SEA en el SEIA. La decisión tomada en estos tres proyectos, y quizá en cuantos más, se aleja del enfoque participativo que debiese seguirse en el Estado y es más grave, si existen ya ciertos consensos al respecto a nivel práctico, doctrinal y jurisprudencial.
Para la ley –como señalan Fuentes y Costa en un trabajo jurídico del año 2011–, una interpretación armónica de la reforma implica que la carga ambiental, en la práctica, se presume en todos los proyectos que ingresan al SEIA, siendo el titular del proyecto quien deba probar que no corresponde abrir un período de participación ciudadana por falta de alguno de los requisitos que configuran la carga ambiental.
Por su parte, nuestro máximo tribunal resolvió, en marzo del año pasado (causa Rol 55.203-2016), citando a estos mismos autores, que “salvo una difícil interpretación restrictiva de los beneficios sociales, la consecuencia lógica será que la inmensa mayoría de los proyectos que se someterán al SEIA tendrán esa característica, por cuanto de la revisión de las tipologías contenidas en el artículo 10 no encontramos ningún proyecto que no produzca, aunque sea en menor escala, algún beneficio social”. A falta de definición de beneficio social y acudiendo a la RAE, la Corte Suprema coincide en que corresponde entenderlo como todo bien, utilidad o provecho relativo a la sociedad, sin mayores exigencias sobre si entregan un beneficio directo o indirecto.
Ojalá que los recursos interpuestos en contra de la decisión del director del SEA de Aysén, hagan desechar esta restrictiva concepción, que contraría inexplicablemente consensos importantes alcanzados en los últimos años y que contribuyen, en el fondo, a adoptar decisiones ambientales menos cuestionables.
Las ventajas de considerar instancias de participación en la gestión del ambiente son muchas y variadas. Desde un punto de vista político, la democracia solamente es tal si consagra una efectiva participación de la población en las definiciones esenciales de la sociedad y, entre ellas, se encuentran las relacionadas con materias ambientales; ella promueve el aprendizaje social, proporcionando oportunidades para la resolución de disputas y para mejorar la calidad de las decisiones adoptadas, empoderando a quienes han sido marginados. Y también, por cierto, es un instrumento eficaz para mejorar la gestión descentralizada y la gobernanza ambiental anclada en el desarrollo sustentable local. En el fondo, una mayor participación redundará en mejores decisiones, menos conflictos y, en última instancia, menos inequidades o injusticias ambientales.
